IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 569 del 2011, proposto da: Societa' Consorcasa
Regione Lazio Coop. a r.l., Fiore di Verbena s. r.l., Pao.Mar
s.r.l.., Immobiliare Tuscolana 1976 s.r.l.., Edilizia Residenziale
Nomentana s.r.l.., Emma Natili, rappresentati e difesi dagli avv.
Alessandro Pallottino e Alessandra Sandulli, con domicilio eletto
presso Alessandro Pallottino in Roma, via Oslavia n.12;
Contro Roma Capitale, rappresentato e difeso dall'Andrea
Magnanelli, domiciliata per legge in Roma via Tempio di Giove 21;
Per la riforma della sentenza del T.A.R. Lazio Roma: Sezione II
n. 33208/2010, resa tra le parti, concernente esecuzione giudicato
pagamento somma a titolo indennita' di esproprio;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 31 maggio 2011 il
Cons. Oberdan Forlenza e uditi per le parti gli avvocati Alessandro
Pallottino, Alessandra Sandulli, nonche' l'avv. Luigi D'Ottavi;
1. - La societa' cooperativa Consorcasa Regione Lazio e gli altri
soggetti indicati in epigrafe hanno impugnato la sentenza 5 novembre
2010 n. 33208, con la quale il TAR Lazio, sez. II, ha accolto «nei
limiti e nei termini di cui in motivazione» il loro ricorso per
l'esecuzione del giudicato formatosi sulla sentenza 10 novembre 2008
n. 4565 della Corte di Appello di Roma.
Tale sentenza ha determinato l'indennita' di esproprio
(verificatosi molti anni addietro) loro spettante nella misura di
Euro 20.747.187,18, oltre interessi legali, dalla data del 30 aprile
1996 alla sentenza.
Le somme dovute sono state successivamente determinate dagli
attuali appellanti, con atto di diffida ad eseguire e messa in mora,
ex art. 90 RD. n. 642/1907, in Euro 20.747.187,18, a titolo di
indennita' di esproprio; Euro 9.087.948,22, quali interessi legali
dalla data del 30 aprile 1996 alla sentenza; Euro 120.852,00 a titolo
di spese legali, liquidate in sentenza, accessori di legge e spese di
CTU.
La sentenza appellata ha affermato:
a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 78 d.l. n.
112/2008, conv. in legge n. 133/2008, e del relativo d.P.C.M. di
attuazione 4 luglio 2008, per tutte le obbligazioni contratte dal
Comune di Roma anteriormente all'istituzione della Gestione
Commissariale (28 aprile 2008), nonche' per tutte quelle contratte
alla data di emanazione del citato DPCM, trovano applicazione l'art.
248, commi 2,3,4 e 255, comma 12, d.lgs. n. 267/2000, di modo che e'
impedita «categoricamente la coltivazione di azioni esecutive nei
confronti dell'Ente, per debiti che rientrano nella competenza
dell'organo straordinario di liquidazione», precisandosi (ai sensi
dell'art. 4, comma 8-bis, d.l. n. 2/2010, conv. in legge n. 42/2010),
che «la gestione commissariale del Comune assume, con bilancio
separato rispetto a quello della gestione ordinaria, tutte le
obbligazioni derivanti da fatti o atti posti in essere fino alla data
del 28 aprile 2008 anche qualora le stesse siano accertate e i
relativi crediti siano liquidati con sentenze pubblicate
successivamente alla medesima data»;
atteso la natura «determinativa» della sentenza della quale
si chiede l'ottemperanza, «e' all'epoca del fatto o atto che occorre
avere riguardo per verificare l'assoggettamento dell'obbligazione
dallo stesso derivante al regime della gestione commissariale, nella
specie sicuramente posto in essere in epoca anteriore al 28 aprile
2008»;
«l'inadempienza dell'amministrazione, tenuto conto della
portata che assume nella vicenda de qua la dichiarazione di dissesto
finanziario relativamente al Comune di Roma nonche' delle
disposizioni contenute nei DPCM 4 luglio 2008 e 5 dicembre 2008
comporta l'accoglimento del ricorso proposto dalla parte ricorrente
nei seguenti termini (e limiti) per cui va ordinato al Comune di Roma
di dare esecuzione alle statuizioni contenute nella sentenza della
Corte di Appello di Roma n. 4565/08 ... provvedendo alla ricognizione
nel bilancio dell'ente della presenza di somme disponibili per il
pagamento anche di spese legali e/o di crediti e, conseguentemente,
ordinandosi il pagamento di quanto dovuto; in caso di esito negativo
della suindicata indagine, provvedendo all'inserimento nella massa
passiva dell'importo dovuto all'odierna parte ricorrente a titolo di
capitale, accessori e spese».
Avverso tale decisione, sono stati proposti i seguenti motivi di
appello:
a) violazione del giudicato; violazione degli artt. 24 e 113
Cost., nonche' conseguente violazione art. 43 Cost. e dell'art. 37
DPR n. 327/2001, in merito al diritto dei proprietari espropriati ad
ottenere un equo indennizzo per l'ablazione subita; cio' in quanto
«la pronuncia del giudice di I grado, di fatto, ha inibito ai
ricorrenti di ottenere il conseguimento reale, e non soltanto di
principio, dell'utilita' riconosciutagli dalla sentenza della Corte
d'Appello di Roma»; in sostanza, «il TAR ha, di fatto, accolto il
ricorso ma, nella sostanza, ha negato alle odierne appellanti
effettiva soddisfazione in quanto ha stabilito che "la dichiarazione
di dissesto finanziario (del Comune) non puo' essere ignorata e cio'
a prescindere dalla natura della sentenza che costituisce il
giudicato". In definitiva, il TAR avrebbe dovuto disporre realmente
l'ottemperanza del giudicato formatosi sulla pronuncia della Corte
d'Appello di Roma, ordinando al Comune di Roma di pagare quanto
indicato in detta pronuncia o mediante il bilancio ordinario o, al
limite, anche mediante il bilancio straordinario, ma in entrambi i
casi e non solo nel primo, o, entro un lasso di tempo ben determinato
e disponendo, sempre per entrambi i casi, la nomina di un commissario
ad acta in caso di persistente inadempienza»;
b) violazione art. 112 c.p.c. per omessa pronuncia in merito
allo svincolo delle indennita' provvisorie; violazione del giudicato;
poiche' «la novella legislativa del 2010 non avrebbe potuto in ogni
caso essere applicata almeno con riferimento a quella parte di somme
a suo tempo determinata e certamente depositata dal Comune di Roma
come indennita' provvisoria attualmente giacente presso il MEF»
(precisamente Euro 657,905,00, «i quali essendo gia' da tempo usciti
dalle casse del Comune costituiscono un debito gia' assolto (anche se
antecedente al 28 aprile 2008). Al contrario il TAR "non ha posto
alcuna differenza tra le somme gia' versate dal Comune e quelle
ancora da versare a seguito della determinazione giudiziale
dell'indennita'", ordinando per entrambe la ricognizione nel bilancio
ordinario e, in caso di esito negativo, ha ordinato l'inserimento
nella massa passiva»;
c) ulteriore violazione art. 112 c.p.c. per omessa pronuncia
in merito al pagamento delle spese legali indicate nella sentenza
della Corte d'Appello n. 4565/2008; violazione del giudicato; cio' in
quanto il TAR ha omesso di pronunciarsi, laddove, stante la condanna
al pagamento delle spese di giudizio, «il diritto riconosciuto
dall'art. 91 c.p.c. sorge incontestabilmente con la sentenza e non
prima, per cui nel caso di specie trattasi di un'obbligazione che
certamente non deriva da atti o fatti posti in essere prima
dell'aprile 2008».
Dopo avere innanzi tutto richiesto che questo Consiglio di Stato,
in accoglimento dell'appello, disponga concretamente per
l'ottemperanza del Comune di Roma alla sentenza della Corte di
appello n. 4565/2008, imponendo al Comune di pagare entro un termine
prefissato e provvedendo da subito alla nomina di un Commissario ad
acta, per il caso di perdurante inadempimento, gli appellanti, per
l'ipotesi i cui si ritenesse applicabile al caso di specie l'art. 78
d.l. n. 112/2008, come modificato e integrato dall'art. 4, comma
8-bis, legge n. 42/2010, chiedono che di tali norme venga valutata
«l'esatta portata in una chiave di lettura costituzionalmente
orientata e, in ulteriore subordine, di sollevare questione di
illegittimita' costituzionale in riferimento agli artt. 2, 3, 24, 41,
100, 101, 102, 103, 104, 108 e 113 Cost.» (pagg. 20 - 47 appello).
Si e' costituita in giudizio Roma Capitale (gia' Comune di Roma),
che ha concluso chiedendo dichiararsi l'inammissibilita' dell'appello
«considerato il venir meno della titolarita' di una posizione
debitoria di Roma Capitale con riferimento al credito per cui si
procede» e atteso che «la Gestione Commissariale e' un autonomo
organo governativo subentrato alla ordinaria amministrazione
finanziaria del Comune di Roma»; viene, in ogni caso, conclusivamente
richiesto il rigetto dell'appello, stante la sua infondatezza.
All'udienza del 31 maggio 2011, la causa e' stata riservata in
decisione.
2. - Con sentenza 10 agosto 2011 n. 4772, questo Consiglio di
Stato, parzialmente pronunciando sull'appello proposto, ha affermato
innanzi tutto, sulla scorta dei principi gia' enunciati da questa
Sezione con la sentenza n. 8363/2010, che, in sede di ottemperanza,
ed a fronte di una disciplina normativa che richiama - applicandola a
Roma capitale - quella applicabile agli enti locali dissestati, il
giudice (in disparte, momentaneamente, ogni questione che possa
intendere sollevare sulla supposta illegittimita' costituzionale
delle norme):
deve innanzi tutto accertare il momento di insorgenza della
obbligazione, in modo da attribuire, in presenza di un discrimine
temporale, la qualifica di debitore all'ente o alla gestione
commissariale;
qualora questa rientri nella gestione commissariale, non puo'
emettere pronuncia che obblighi la gestione commissariale, o tanto
meno l'ente locale, ad eseguire la sentenza ne' puo', di conseguenza,
procedere alla nomina di un commissario ad acta;
qualora l'obbligazione risulti certa nell'an, ma non nel
quantum, poiche' la sentenza per la quale si richiede disporre
l'ottemperanza si e' limitata a fissare criteri generali (ad esempio,
ai sensi dell'art. 35 d.lgs. n. 80/1998, ovvero ai sensi dell'art.
34, comma 4, Cpa), il giudice dell'ottemperanza puo' procedere, anche
a mezzo di commissario ad acta, a definire il quantum, ordinando
quindi all'amministrazione di segnalare alla gestione straordinaria
l'esistenza e l'importo del credito cosi' come determinato;
qualora, al contrario, l'obbligazione sia a carico dell'ente
Comune e sia insorta in data successiva a quella prima della quale i
crediti vantati ricadono nella gestione commissariale, procede
nell'ordinario giudizio di ottemperanza, assumendo la pronuncia
adeguata, nel caso di specie, a soddisfare la parte nelle posizioni
insorte in virtu' del giudicato.
Nel caso di specie, la sentenza della Corte di Appello di Roma ha
determinato l'indennita' di esproprio spettante agli attuali
appellanti nella misura di Euro 20.747.187,18, oltre interessi
legali, dalla data del 30 aprile 1996 alla sentenza.
Non ricorre, quindi, nel caso di specie, l'ipotesi di una
sentenza con la quale il giudice amministrativo si sia limitato a
dare i criteri per definire successivamente la somma dovuta a titolo
di risarcimento del danno. Al contrario, ricorre la diversa ipotesi
di una sentenza di condanna della pubblica amministrazione
pronunciata dal giudice ordinario, al pagamento di una somma
determinata e, quanto agli interessi, perfettamente determinabile.
A fronte di cio', il primo giudice avrebbe dovuto procedere come
sopra indicato, non potendosi viceversa condividere le considerazioni
svolte nella sentenza appellata e sulla base delle quali si e'
pervenuti ad accogliere il ricorso, ma imponendo alla pubblica
amministrazione solamente un obbligo di fare non satisfattorio della
posizione giuridica della parte vittoriosa nel giudizio di
cognizione. Per tali ragioni, questo Consiglio di Stato ha accolto
l'appello in relazione al primo motivo (sub a), con il quale, in
sintesi, si lamenta che la sentenza appellata ha «di fatto inibito ai
ricorrenti di ottenere il conseguimento reale, e non soltanto di
principio, dell'utilita' riconosciutagli dalla sentenza della Corte
di appello di Roma n. 4565/2008».
L'accoglimento del motivo di appello come ora richiamato comporta
che questo Collegio, in relazione ai motivi di appello proposti (sub
a/c dell'esposizione in fatto), ha dovuto verificare, alla luce dei
principi sopra esposti, la natura dei crediti vantati dagli
appellanti per effetto della sentenza della Corte di Appello di Roma
n. 4565/2008 citata, onde poter verificare raccoglibilita' (o meno)
del ricorso per l'ottemperanza proposto in primo grado.
3. - La sentenza n. 4772/2011 di questo Consiglio di Stato ha
proceduto, quindi, ad esaminare partitamente i singoli diritti di
credito di cui alla sentenza della Corte di appello di Roma, ed ha
dunque riconosciuto, in accoglimento del secondo e del terzo motivo
proposti:
a) il diritto ad ottenere (previo svincolo delle medesime) le
somme relative ad indennita' provvisoria (quantificate in complessivi
Euro 657,905,00 «giacenti presso il MEF» (Ministero dell'economa e
delle finanze), poiche', come sostenuto dagli appellanti, «la novella
legislativa del 2010 non avrebbe potuto in ogni caso essere applicata
almeno con riferimento a quella parte di somme a suo tempo
determinata e certamente depositata dal Comune di Roma come
indennita' provvisoria attualmente giacente presso il MEF», poiche'
tali somme «essendo gia' da tempo uscite dalle casse del Comune
costituiscono un debito gia' assolto» (anche se antecedente al 28
aprile 2008). Cio' in quanto il collegio ha ritenuto che «fatta salva
i ogni diversa e successiva determinazione dell'indennita' di
espropriazione, il deposito dell'indennita' provvisoria (non
accettata) presso la Cassa depositi e prestiti costituisce condizione
perche' possa essere emanato il decreto di esproprio, e quindi possa
determinarsi il sacrificio del diritto di proprieta', nel rispetto
delle condizioni (tra le quali il pagamento dell'indennizzo) previste
dall'art. 42 Cost.», di modo che «per il tramite del deposito e,
quindi, della perdita di disponibilita' della somma da parte
dell'espropriante e sua offerta o, comunque, deposito in favore del
proprietario, che, medio tempore, ha perso le facolta' di godimento
(nel caso di occupazione di urgenza) o lo stesso diritto di
proprieta' (nel caso di intervenuto decreto di esproprio), il
soggetto espropriante puo' conseguire la piena proprieta' del bene.».
Da cio' consegue che «le somme depositate presso la Cassa depositi e
prestiti possono essere considerate fuoriuscite dal patrimonio del
soggetto depositante ed ormai nella astratta disponibilita' del
soggetto espropriando (o espropriato), il quale potra' materialmente
ottenerle, al verificarsi delle condizioni di legge, posto che il suo
diritto alla percezione (almeno) delle somme depositate sorge con la
determinazione stessa dell'indennita' provvisoria.». In conclusione,
«stante la particolarita' del procedimento espropriativo e la natura
(e causale) delle somme depositate presso la Cassa depositi e
prestiti, verificandosi le condizioni di legge (come nel caso di
specie), il destinatario delle medesime (in favore del quale il
deposito e' stato disposto), ben puo' ottenerne lo svincolo,
apprendendo materialmente una somma che costituisce, come
condivisibilmente afferma l'appellante, debito gia' assolto dal
Comune di Roma, e quindi (ancorche' il diritto di credito sia sorto
prima del 28 aprile 2008), estraneo alla tematica del riparto tra
comune e gestione commissariale in relazione alla data predetta.»;
b) il diritto ad ottenere le somme riconosciute a titolo di
spese legali (ed al cui pagamento e' stato condannato il Comune di
Roma) dalla sentenza della Corte d'Appello n. 4565/2008, poiche', ai
sensi dell'art. 91 c.p.c., secondo il quale «il giudice, con la
sentenza che chiude il processo davanti a lui condanna la parte
soccombente al rimborso delle spese a favore dell'altra parte e ne
liquida l'ammontare insieme con gli onorari di difesa», il diritto a
percepire sia le spese sia gli onorari di difesa liquidati in
sentenza sorge con il deposito della sentenza medesima. Ne consegue
che, poiche' la sentenza della Corte di appello risulta depositata in
data 10 novembre 2008, il diritto di credito in esame e' sorto ben
dopo la data del 28 aprile 2008 (di cui all'art. 78 d.l. n. 128/2008)
e, quindi, ricorre pacificamente la posizione debitoria di Roma
Capitale, senza che possa essere invocata la impromovibilita' o la
improcedibilita' procedibilita' delle procedure esecutive.
4. - Il Collegio non e' invece pervenuto alle medesime
conclusioni (condanna di Roma Capitale all'ottemperanza), con
riferimento a quanto liquidato dalla Corte di Appello di Roma (Euro
20.747.187,18) a titolo di indennita' di esproprio, oltre interessi
legali dalla data del 30 aprile 1996 alla sentenza.
Secondo la sentenza n.4772/2011, «in questo caso, appare del
tutto evidente che il diritto di credito (e la corrispondente
obbligazione di Roma Capitale) e' sorto ben prima del 28 aprile 2008,
assumendo - a fronte di cio' - la sentenza esclusivamente valore
accertativo della sussistenza ed entita' del dritto di credito (gia'
esistente), con conseguente condanna dell'amministrazione al
pagamento della somma accertata. Il diritto a ricevere gli interessi,
in quanto obbligazione accessoria, segue quanto statuito per
l'obbligazione principale.»
Secondo la sentenza, «ricorre, dunque, in questo caso, l'ipotesi
prevista dall'art. 78 d.l. n. 128/2008 e dall'art. 4, comma 8-bis,
d.l. n. 2/2010, e quindi, in applicazione dei medesimi, il Collegio
dovrebbe ritenere la impromovibilita' del giudizio di ottemperanza,
essendo, peraltro, il debito attribuito alla gestione straordinaria.
Il Collegio ritiene, tuttavia, che occorre rimettere alla Corte
costituzionale, stante la sua rilevanza ai fini della decisione e la
sua non manifesta infondatezza, la questione relativa alla
legittimita' costituzionale dell' articolo 78 d.l. 25 giugno 2008 n.
112, conv. in legge 6 agosto 2008 n. 133, e dell'art. 4, comma 8-bis,
d.l. 25 gennaio 2010 n. 2, conv. in legge 26 marzo 2010 n. 42, per le
ragioni meglio esplicitate con separata ordinanza.
Proprio perche', anche per questo aspetto, la decisione riguarda
la posizione di debitore di Roma Capitale (che verrebbe esclusa
dall'applicazione delle disposizioni sopra indicate ed in relazione
alle quali si solleva la questione di legittimita' costituzionale),
il Collegio ritiene infondata, anche in ordine a questo profilo della
domanda, la proposta eccezione di carenza di legittimazione
passiva.».
5. - Ai fini della verifica della rilevanza della questione di
legittimita' costituzionale ai fini della decisione del presente
giudizio e della sua non manifesta infondatezza, appare opportuno
richiamare le norme che trovano applicazione nel caso in esame.
L'art. 78 del decreto-legge 25 giugno 2008 n. 112, conv. in legge
6 agosto 2008, n. 133, recante «disposizioni urgenti per Roma
Capitale», prevede tra l'altro:
«1. Al fine di assicurare il raggiungimento degli obiettivi
strutturali di risanamento della finanza pubblica e nel rispetto dei
principi indicati dall'articolo 119 della Costituzione, nelle more
dell'approvazione della legge di disciplina dell'ordinamento, anche
contabile, di Roma Capitale ai sensi dell'articolo 114, terzo comma,
della Costituzione, con decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri, il Sindaco del comune di Roma, senza oneri aggiuntivi a
carico dello Stato, e' nominato Commissario straordinario del Governo
per la ricognizione della situazione economico-finanziaria del comune
e delle societa' da esso partecipate, con esclusione di quelle
quotate nei mercati regolamentati, e per la predisposizione ed
attuazione di un piano di rientro dall'indebitamento pregresso.
2. Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri:
a) sono individuati gli istituti e gli strumenti disciplinati
dal Titolo VIII del testo unico di cui al decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267, di cui puo' avvalersi il Commissario
straordinario, parificato a tal fine all'organo straordinario di
liquidazione, fermo restando quanto previsto al comma 6;
b) su proposta del Commissario straordinario, sono nominati
tre subcommissari, ai quali possono essere conferite specifiche
deleghe dal Commissario (...).
3. La gestione commissariale del comune assume, con bilancio
separato rispetto a quello della gestione ordinaria, tutte le entrate
di competenza e tutte le obbligazioni assunte alla data del 28 aprile
2008. Le disposizioni dei commi precedenti non incidono sulle
competenze ordinarie degli organi comunali relativamente alla
gestione del periodo successivo alla data del 28 aprile 2008. Alla
gestione ordinaria si applica quanto previsto dall'articolo 77-bis,
comma 17. Il concorso agli obiettivi per gli anni 2009 e 2010
stabiliti per il comune di Roma ai sensi del citato articolo 77-bis
e' a carico del piano di rientro.
4. Il piano di rientro, con la situazione economico-finanziaria
del comune e delle societa' da esso partecipate di cui al comma 1,
gestito con separato bilancio, entro il 30 settembre 2008, ovvero
entro altro termine indicato nei decreti del Presidente del Consiglio
dei Ministri di cui ai commi 1 e 2, e' presentato dal Commissario
straordinario al Governo, che l'approva entro i successivi trenta
giorni, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri,
individuando le coperture finanziarie necessarie per la relativa
attuazione nei limiti delle risorse allo scopo destinate a
legislazione vigente. E' autorizzata l'apertura di una apposita
contabilita' speciale. Al fine di consentire il perseguimento delle
finalita' indicate al comma 1, il piano assorbe, anche in deroga a
disposizioni di legge, tutte le somme derivanti da obbligazioni
contratte, a qualsiasi titolo, alla data di entrata in vigore del
presente decreto, anche non scadute, e contiene misure idonee a
garantire il sollecito rientro dall'indebitamento pregresso. Il
Commissario straordinario potra' recedere, entro lo stesso termine di
presentazione del piano, dalle obbligazioni contratte dal Comune
anteriormente alla data di entrata in vigore del presente decreto.
5. Per l'intera durata del regime commissariale di cui al
presente articolo non puo' procedersi alla deliberazione di dissesto
di cui all'articolo 246, comma 1, del decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267.
6. I decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri di cui ai
commi 1 e 2 prevedono in ogni caso l'applicazione, per tutte le
obbligazioni contratte anteriormente alla data di emanazione del
medesimo decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, dei commi
2, 3 e 4 dell'articolo 248 e del comma 12 dell'articolo 255 del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. Tutte le entrate del
comune di competenza dell'anno 2008 e dei successivi anni sono
attribuite alla gestione corrente di Roma Capitale, ivi comprese
quelle riferibili ad atti e fatti antecedenti all'anno 2008, purche'
accertate successivamente al 31 dicembre 2007...»
I commi 2, 3 e 4 dell'art. 248 d.lgs. n. 267/2000 (Testo Unico
enti locali), espressamente richiamati dal precedente comma 6
dell'art. 78, prevedono:
«2. Dalla data della dichiarazione di dissesto e sino
all'approvazione del rendiconto di cui all'art. 256 non possono
essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti
dell'ente per i debiti che rientrano nella competenza dell'organo
straordinario di liquidazione. Le procedure esecutive pendenti alla
data della dichiarazione di dissesto, nelle quali sono scaduti i
termini per l'opposizione giudiziale da parte dell'ente, o la stessa
benche' proposta e' stata rigettata, sono dichiarate estinte
d'ufficio dal giudice con inserimento nella massa passiva
dell'importo dovuto a titolo di capitale, accessori e spese.
3. I pignoramenti eventualmente eseguiti dopo la deliberazione
dello stato di dissesto non vincolano l'ente ed il tesoriere, i quali
possono disporre delle somme per i fini dell'ente e le finalita' di
legge.
4. Dalla data della deliberazione di dissesto e sino
all'approvazione del rendiconto di cui all'art. 256 i debiti insoluti
a tale data e le somme dovute per anticipazioni di cassa gia' erogate
non producono piu' interessi ne' sono soggetti a rivalutazione
monetaria. Uguale disciplina si applica ai crediti nei confronti
dell'ente che rientrano nella competenza dell'organo straordinario di
liquidazione a decorrere dal momento della loro liquidita' ed
esigibilita'.».
Il comma 12 dell'art. 255 del Testo unico enti locali, anch'esso
espressamente indicato dal comma 6 dell'art. 78, prevede:
«12. Nei confronti della massa attiva determinata ai sensi
del presente articolo non sono ammessi sequestri o procedure
esecutive. Le procedure esecutive eventualmente intraprese non
determinano vincoli sulle somme.».
Infine, l'art. 4, comma 8-bis d.l. 25 gennaio 2010 n. 2, conv. in
legge 26 marzo 2010 n. 42, prevede tra l'altro:
«8-bis. Con decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri, da emanare entro trenta giorni dalla data di entrata in
vigore della legge di conversione del presente decreto, e' nominato
un Commissario straordinario del Governo per la gestione del piano di
rientro di cui all'articolo 78 del decreto-legge 25 giugno 2008,
n.112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.
133, e successive modificazioni, gestito con separato bilancio e
approvato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 5
dicembre 2008. A partire dalla data di nomina del nuovo Commissario,
il sindaco del comune di Roma cessa dalle funzioni di Commissario
straordinario del Governo per la gestione dello stesso piano di
rientro. Il Commissario straordinario del Governo procede alla
definitiva ricognizione della massa attiva e della massa passiva
rientranti nel predetto piano di rientro... Ai fini di una corretta
imputazione al piano di rientro, con riguardo ai commi 2, 3 e 4
dell'articolo 248 e al comma 12 dell'articolo 255 del citato testo
unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, il primo periodo
del comma 3 dell'articolo 78 del decreto-legge n. 112 del 2008,
convertito, con modificazioni, dalla legge n.133 del 2008, si
interpreta nel senso che la gestione commissariale del comune assume,
con bilancio separato rispetto a quello della gestione ordinaria,
tutte le obbligazioni derivanti da fatti o atti posti in essere fino
alla data del 28 aprile 2008, anche qualora le stesse siano accertate
e i relativi crediti siano liquidati con sentenze pubblicate
successivamente alla medesima data.».
6. Dall'esame delle disposizioni applicabili al caso di specie,
appare evidente la rilevanza della questione.
L'art. 78 comma 6, primo periodo, prevede che, per le
obbligazioni rientranti nella gestione commissariale, individuate ai
sensi del precedente comma 3, primo periodo e dell'art. 4, comma
8-bis, sia applicabile l'art. 248 d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267, il
quale, a sua volta, prevede tra l'altro che «non possono essere
intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti dell'ente per
i debiti che rientrano nella competenza dell'organo straordinario di
liquidazione» (comma 2).
Per effetto di tali disposizioni, gli appellanti, che hanno
ottenuto dalla Corte di appello di Roma (con sentenza 10 novembre
2008 n. 4765, passata in giudicato) il riconoscimento del loro
diritto a percepire (e la correlativa condanna del Comune di Roma a
pagare), l'indennita' loro dovuta per un espropriazione nella misura
di Euro 20.747.187,18, oltre interessi legali, dalla data del 30
aprile 1996 alla sentenza, vedono ora - nonostante l'attivazione del
giudizio di ottemperanza innanzi al giudice amministrativo -
paralizzato l'esercizio del loro diritto di credito (nonche'
l'improduttivita' di ulteriori interessi delle somme loro dovute),
per effetto dell'articolo 78 d.l. 25 giugno 2008 n. 112, conv. in
legge 6 agosto 2008 n. 133, e dell'art. 4, comma 8-bis, d.l. 25
gennaio 2010 n. 2, conv. in legge 26 marzo 2010 n. 42.
In applicazione di tali disposizioni, questo Consiglio di Stato,
trattandosi a tutta evidenza di obbligazione derivante da «fatti o
atti posti in essere fino alla data del 28 aprile 2008», ancorche' la
stessa sia stata accertata con sentenza pubblicata successivamente
alla medesima data - cosi' come dispone espressamente (in
interpretazione autentica del primo periodo del comma 3 dell'articolo
78 del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni,
dalla legge n.133 del 2008), l'art. 4, comma 8-bis d.l. 25 gennaio
2010 n. 2, conv. in legge 26 marzo 2010 n. 42 - non puo' disporre per
l'ottemperanza della Pubblica Amministrazione, anzi deve procedere
alla declaratoria di improcedibilita' del ricorso, ai sensi dell'art.
248, comma 2, d.lgs. n. 267/2000, in quanto dichiarato applicabile
dal citato art. 78 del decreto-legge n. 112 del 2008, nei modi e
termini esplicitati da tale articolo e dal citato art. 4, comma
8-bis, del decreto legge n. 2 del 2010.
Il Collegio ritiene, dunque, evidente la rilevanza della
questione, poiche' - come lamentano gli appellanti - «le disposizioni
che si censurano ... comportano, ove applicate, il mancato reale
conseguimento dell'utilita' riconosciuta agli appellanti a seguito
della sentenza della Corte di Appello n. 4565/2008». Ne', stante il
tenore delle due disposizioni evocate, sussiste alcuna possibilita'
di diversa interpretazione, tale da escludere il caso in esame dalla
loro applicazione e, quindi, procedere nel giudizio di ottemperanza
instaurato, fino alla sua decisione nel merito.
7. Attesa la rilevanza, questo Consiglio di Stato ritiene
altresi' non manifestamente infondata la questione di legittimita'
costituzionale dell' articolo 78 (comma 6, primo periodo, nella parte
in cui richiama l'art. 248 d.lgs. n. 18 agosto 2000 n. 267, onde
renderne applicabili le norme alle obbligazioni di cui al precedente
comma 3, primo periodo) d.l. 25 giugno 2008 n. 112, conv. in legge 6
agosto 2008 n. 133, e dell'articolo 4, comma 8-bis, ultimo periodo,
di. 25 gennaio 2010 n. 2, conv. in legge 26 marzo 2010 n. 42, nei
sensi di seguito esposti.
E cio' indipendentemente dalla natura innovativa con efficacia
retroattiva (come sostenuto dagli appellanti) ovvero di
interpretazione autentica, del citato art. 4, comma 8-bis, posto che,
come ha affermato la Corte costituzionale (sent. 4 agosto 2003 n.
291) «il problema da affrontare riguarda non tanto la natura della
legge, quanto piuttosto i limiti che la sua portata retroattiva
incontra, alla luce del principio di ragionevolezza», posto che il
legislatore, fermo il divieto dell'art. 25 per la materia penale,
«nel rispetto di tale previsione, puo' emanare norme con efficacia
retroattiva - interpretative o innovative che siano - purche' la
retroattivita' trovi adeguata giustificazione sul piano della
ragionevolezza e non contrasti con altri valori ed interessi
costituzionalmente protetti.».
La Corte costituzionale (sent. 3 marzo 1988 n. 233), ha gia'
affermato che «sebbene la legge impugnata si autoqualifichi e sia
formulata come una legge interpretativa, cio' non esime questa Corte
dal verificare, ai fini del giudizio di legittimita' costituzionale,
se la qualificazione e la formulazione siano realmente rispondenti al
contenuto dispositivo della legge medesima». Ha altresi' precisato
che la qualificazione di legge interpretativa spetta «a quelle leggi
o a quelle disposizioni che, riferendosi e saldandosi con altre
disposizioni (quelle interpretate), intervengono esclusivamente sul
significato normativo di queste ultime (senza, percio', intaccarne o
integrarne il dato testuale), chiarendone o esplicitandone il senso
(ove considerato oscuro) ovvero escludendone o enucleandone uno dei
sensi ritenuti possibili, al fine, in ogni caso, di imporre
all'interprete un determinato significato normativa della
disposizione interpretata», escludendo al contempo che tale qualifica
ricorra allorche' il legislatore «anziche' desumere, enucleare o
escludere un qualche significato gia' insito nella disposizione
"interpretata" - interviene sul testo legislativo, aggiungendo una
diversa disposizione».
Nello stesso senso, con la sentenza 4 aprile 1990 n. 155, la
Corte costituzionale ha affermato che "va riconosciuto carattere
interpretativo soltanto ad una legge che, fermo il tenore testuale
della norma interpretata, ne chiarisce il significato normativo
ovvero privilegia una tra le tante interpretazioni possibili, di
guisa che il contenuto precettivo e' espresso dalla coesistenza delle
due norme (quella precedente e l'altra successiva che ne esplicita il
significato), le quali rimangono entrambe in vigore e sono quindi
anche idonee ad essere modificate separatamente.».
E' stato altresi' precisato (sentenza n. 291/2003 cit.) che:
«A proposito delle cd. leggi di interpretazione autentica, questa
Corte ha piu' volte affermato che il legislatore puo' porre norme che
retroattivamente precisino il significato di altre norme
preesistenti, ovvero impongano una delle possibili varianti di senso
del testo originario, purche' compatibile con il tenore letterale di
esso (sentenze n. 421 del 1995; n. 376 del 1995; n. 15 del 1995; n.
397 del 1994). Ed ha precisato che in tali casi il problema da
affrontare riguarda non tanto la natura della legge, quanto piuttosto
i limiti che la sua portata retroattiva incontra, alla luce del
principio di ragionevolezza (sentenze n. 229 del 1999; n. 525 del
2000). Infatti il divieto di retroattivita' della legge - pur
costituendo fondamentale valore di civilta' giuridica e principio
generale dell'ordinamento, cui il legislatore ordinario deve di
regola attenersi - non e' stato elevato a dignita' costituzionale,
salva, per la materia penale, la previsione dell'art. 25 della
Costituzione; e quindi il legislatore, nel rispetto di tale
previsione, puo' emanare norme con efficacia retroattiva
interpretative o innovative che siano - purche' la retroattivita'
trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non
contrasti con altri valori ed interessi costituzionalmente protetti».
In particolare, questo Consiglio di Stato ritiene non
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
delle disposizioni sopra indicate per violazione degli articoli 3,
97, primo comma, 114, 118 e 119 Cost., poiche', nel prevedere che «la
gestione commissariale del comune assume, con bilancio separato
rispetto a quello della gestione ordinaria, tutte le obbligazioni
derivanti da fatti o atti posti in essere fino alla data del 28
aprile 2008, anche qualora le stesse siano accertate e i relativi
crediti siano liquidati con sentenze pubblicate successivamente alla
medesima data.», dette norme impediscono una puntuale e temporalmente
definita ricognizione dello stato debitorio propriamente inteso, da
assegnare alla gestione commissariale.
Infatti, la norma, lungi dall'introdurre un criterio per la
definizione della massa debitoria, agisce esclusivamente ex post,
ascrivendo alla gestione commissariale obbligazioni sorte ante 28
aprile, ma nel momento in cui sopravviene l'accertamento con
sentenza.
Si tratta, dunque, non gia' di un criterio di ricognizione
attuale del debito, bensi' di un criterio successivo di imputazione
del medesimo (attuato peraltro in deroga alla disciplina generale del
dissesto di cui al d.lgs. n. 267/2000, ed in particolare all'art.
254), con cio' violando il principio di ragionevolezza desumibile,
per consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale, dall'art.
3 Cost., nonche' il principio di buon andamento amministrativo, ex
art. 97, comma primo, Cost., nella misura in cui non consente di
avere certezza del presupposto (l'indebitamento) che ha determinato
l'introduzione della disciplina eccezionale e, quindi, la deroga alla
disciplina ordinaria degli enti locali.
Ne' si e' provveduto, in concreto, alla pubblicazione di un
avviso pubblico ai fini dell'insinuazione del credito (ancorche' sub
iudice), nella massa passiva e, quindi, ai fini di una ricognizione
delle posizioni debitorie, come previsto in caso di dichiarazione di
dissesto dall'art. 254 d.lgs. n. 267/2000.
Il descritto stato di incertezza si riflette sulla
indeterminatezza temporale della gestione commissariale, con cio'
evidenziando un ulteriore profilo di irragionevolezza della norma, in
quanto introduce una non giustificabile deroga e compressione
(temporalmente non definite) all'autonomia dell'ente locale, come
precisata e garantita dagli artt. 114, 118 e 119 Cost.
Non e', altresi', manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale delle disposizioni indicate per
violazione degli artt. 2, 3, 24, 101, 102, 103, 104, 113, 117, comma
1, (in relazione all'art. 6, comma 1 ed all'art. 13 della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali, resa esecutiva con legge 4 agosto 1955 n. 848), della
Costituzione.
Ed infatti, tali disposizioni, ricomprendendo i diritti di
credito derivanti da accertamento ottenuto in sede giurisdizionale,
ma riferiti a fatti o atti anteriori al 28 aprile 2008, tra quelli
per i quali non e' possibile esperire procedure esecutive, incide
retroattivamente, senza alcuna ragionevolezza, su diritti
riconosciuti dall'autorita' giurisdizionale con sentenza passata in
giudicato anteriormente all'entrata in vigore del d.l. n. 2/2010 (nel
caso di specie, derivanti dalla sentenza della Corte di appello).
Giova ricordare che la Corte costituzionale (sent. n. 155/1990
cit), ha affermato (con riferimento ad una legge interpretativa) che
la stessa «non viola di per se' gli artt. 101, 102 e 104 Cost., ... a
meno che essa non leda il giudicato gia' formatosi o non sia
intenzionalmente diretta ad incidere sui giudizi in corso.».
Ne' tale conclusione e' negata dal fatto che con la norma
indicata non si attua un disconoscimento del diritto, accertato dal
giudice, ne' una incisione sui suo contenuto, posto che comunque si
agisce sulla effettivita' della tutela giurisdizionale e, piu'
specificamente sul diritto alla tutela giurisdizionale (in sede
esecutiva).
Di qui la non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale delle disposizioni in esame per
violazione dell'art. 3 Cost., relativamente alla loro manifesta
irragionevolezza, in relazione al principio di eguaglianza dei
cittadini innanzi alla legge, nonche' per violazione degli artt. 2,
24, 103 e 113 Cost., in relazione al diritto inviolabile alla tutela
giurisdizionale, intesa come effettivita' della medesima e, piu'
specificamente, come diritto alla tutela giurisdizionale in sede di
esecuzione, diritto che risulta frustrato dalle disposizione rimesse
al vaglio della Corte.
Inoltre, sussiste la non manifesta infondatezza della questione
di legittimita' costituzionale per violazione dell'art. 117, comma 1,
Cost, posto che l'art. 6, comma 1 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali
(resa esecutiva con legge 4 agosto 1955 n. 848), prevede che «ogni
persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine
ragionevole, davanti a un tribunale indipendente imparziale
costituito per legge, al fine della determinazione dei suoi diritti e
dei suoi doveri di carattere civile ...»; cosi' come il successivo
art. 13 (disciplinante il «diritto ad un ricorso effettivo») prevede
il diritto di ogni persona «i cui diritti e le cui liberta'
riconosciuti nella presente convenzioni sono stati violati» a poter
esperire «un ricorso effettivo davanti a un'istanza nazionale».
Entrambe le norme citate (ed i principi da esse desumibili) che pure,
ai sensi dell'art. 117, comma 1, Cost. (il quale impone all'esercizio
della potesta' legislativa i «vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali»), avrebbero dovuto
essere tenute presenti dal legislatore, risultano dunque violate
dalle disposizioni in esame, posto che esse, mediante la richiamata
applicabilita' dell'art. 248, comma 2, d.lgs. n. 267/2000, negano la
possibilita' di intraprendere o proseguite azioni esecutive nei
confronti dell'ente per i debiti che rientrano nella competenza
dell'organo straordinario di liquidazione.
Questo Consiglio di Stato ritiene, altresi', non manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale delle
disposizioni indicate, per violazione degli artt. 101, 102, 104 e
108, comma secondo, Cost., in riferimento alla autonomia ed
indipendenza del giudice, compressa ex post da un irragionevole
intervento del legislatore operante sulla effettivita' della
pronuncia giurisdizionale. Occorre ricordare che la Corte
costituzionale, con sentenza 7 novembre 2007 n. 364, nel ritenere
costituzionalmente illegittimo l'art. 7-quater d.l. 31 gennaio 2005
n. 7 (nella parte in cui aveva stabilito l'inefficacia nei confronti
di un ente per legge succeduto ad un altro - anche nei rapporti
pendenti, con istituzione di una gestione commissariale per i debiti
del secondo - dei decreti ingiuntivi e delle sentenze emesse nei
confronti del primo ente per debiti relativi al secondo e
l'estinzione di ufficio dei giudizi di ottemperanza pendenti in base
al medesimo titolo), ha affermato che tali norme «violano le
attribuzioni costituzionali dell'autorita' giudiziaria cui spetta la
tutela dei diritti (artt. 102 e 113 Cost.). Infatti non vi e' dubbio
che l'emissione di provvedimenti idonei ad acquistare autorita' di
giudicato costituisca uno dei principali strumenti per la
realizzazione del suindicato compito. Nel contempo, le disposizioni
denunciate contrastano con gli artt. 3 e 24 Cost., in quanto in parte
vanificano i risultati dell'attivita'. difensiva svolta, sulla cui
definitivita' i creditori ... potevano fare ragionevole affidamento.
In simile ordine di idee questa Corte ha affermato, da un lato, che
l'estinzione dei giudizi pendenti puo' essere ritenuta
costituzionalmente legittima qualora le norme che la stabiliscono
incidano anche sulla legge regolatrice del rapporto controverso,
garantendo la sostanziale realizzazione dei diritti in oggetto
(sentenza n. 103 del 1995), dall'altro, che in materia non penale la
legittimita' di leggi retroattive e' condizionata dal rispetto di
altri principi costituzionali e, in particolare, di quello della
tutela del ragionevole, e quindi legittimo, affidamento (ex plurimis,
sentenze n. 446 del 2002 e n. 234 del 2007). Anche se le disposizioni
in scrutinio non possono essere definite retroattive in senso
tecnico, tuttavia esse, travolgendo provvedimenti giurisdizionali
definitivi e incidendo sui regolamenti dei rapporti in essi
consacrati, finiscono per avere la stessa efficacia di nonne
retroattive e per incontrare i medesimi limiti costituzionali per
queste enunciati».
8. Oltre quanto sin qui evidenziato, non e' manifestamente
infondata a questione di legittimita' costituzionale dell'articolo 78
(comma 6, primo periodo, nella parte in cui richiama l'art. 248
d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267, onde renderne applicabili le norme alle
obbligazioni di cui al precedente comma 3, primo periodo) d.l. 25
giugno 2008 n. 112, conv. in legge 6 agosto 2008 n. 133, e
dell'articolo 4, comma 8-bis, ultimo periodo, d.l. 25 gennaio 2010 n.
2, conv. in legge 26 marzo 2010 n. 42,
a) per violazione degli artt. 3, 24, 41, primo comma, Cost.,
poiche' l'applicazione delle disposizioni indicate pregiudica il
legittimo affidamento che i creditori del Comune di Roma hanno
riposto nel positivo svolgimento dell'attivita' difensiva volta in
giudizio a tutela dei propri interessi, in tal modo sostanzialmente
incidendo sulla liberta' di impresa, riconosciuta e garantita
dall'art. 41 Cost.;
b) per violazione degli articoli 42 e 117, comma 1 (in
relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale alla convenzione per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali,
reso esecutivo con legge 4 agosto 1955 n. 848), della Costituzione,
poiche', per il tramite di un rinvio ad un termine «incertus quando»,
senza alcuna distinzione in ordine alla natura del credito insorto in
momento anteriore al 28 febbraio 2011, si lede (comprendendo nelle
obbligazioni afferenti a diritti di credito anche quelle in esame nel
caso di specie) il diritto costituzionalmente garantito ad una
effettiva corresponsione dell'indennita' di esproprio (non essendo
certo sufficiente la teorica definizione della stessa), quale
indispensabile presupposto dell'esercizio della potesta' ablatoria.
Nel caso di specie, a fronte di una perdita del diritto di
proprieta' risalente agli anni novanta, e nonostante anni di
giudizio, i soggetti espropriati non ottengono la (dovuta ed
indispensabile) indennita' di esproprio. Ne', d'altra parte, puo'
parlarsi di indennita' di espropriazione come «serio ristoro»
(secondo i criteri elaborati dalla pluriennale giurisprudenza della
Corte costituzionale (a partire dalla sent. n. 5/1980 e fino alle
sentt. nn. 347 e 348 del 2007), laddove la somma non possa essere
materialmente e celermente conseguita.
Per le medesime ragioni, non e' manifestamente infondata la
questione per violazione dell'art. 117, comma 1, Cost., posto che
l'art. 1 del Protocollo addizionale alla convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali
(reso esecutivo con legge 4 agosto 1955 n. 848), prevede la
«protezione della proprieta'» ed i limiti indefettibili che ne
consentono la perdita per causa di utilita' pubblica;.
10. Per tutte le ragioni esposte, questo Consiglio di Stato
ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'articolo 78, comma 6, primo periodo
(nella parte in cui richiama l'art. 248 d.lgs. n. 18 agosto 2000 n.
267, onde renderne applicabili le norme alle obbligazioni di cui al
precedente comma 3, primo periodo) d.l. 25 giugno 2008 n. 112, conv.
in legge 6 agosto 2008 n. 133, e dell'articolo 4, comma 8-bis, ultimo
periodo, d.l. 25 gennaio 2010 n. 2, conv. in legge 26 marzo 2010 n.
42, per violazione degli articoli 2, 3, 24, 41, primo comma, 42,
terzo comma 97, primo comma, 101, 102, 103, 104, 108, comma secondo,
113, 114, 117, primo comma (in relazione all'art. 6, comma 1 ed
all'art. 13 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali, nonche' in relazione
all'art. 1 del Protocollo addizionale alla convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali,
resi esecutivi con legge 4 agosto 1955 n. 848), 118, 119 della
Costituzione.
La rimessione degli atti alla Corte costituzionale comporta la
sospensione del processo in corso.